04政策含义和政策建议

生育率下降是一个不可逆的规律性现象，因此，老龄化过程无法阻止。在中国严格执行计划生育政策时期，政策生育率（即针对不同人群政策允许生育孩子的总和生育率）是1.5，而那时的实际生育率已经降低到1.5以下。这既说明生育率下降有着比生育政策更深层的经济社会驱动力，也足以使我们预见，生育政策调整不太可能对生育率提高和人口增长产生实质性的促进效果。例如，2014年出台的“单独二孩”政策，仅将人口自然增长率从上年的4.9‰提高到5.2‰；2016年出台的“全面二孩”政策，仅将人口自然增长率从上年的5.0‰提高到5.9‰。随后都再次进入迅速下降的轨道，2019年下降到3.3‰，系1960年以来的最低水平。

毋庸置疑，取消对中国家庭生育孩子数的政策限制，既符合人民意愿也符合国家利益，因此应该成为下一步改革的取向。然而，我们不能指望有什么万应灵药，能够实质性地提高生育率和延缓人口老龄化。因此，以下我们主要从经济社会发展的角度，结合供给侧和需求侧及其相互促进关系，提出如何在老龄化条件下保持长期可持续经济增长的政策建议。

供给侧改革的核心是发挥市场机制作用，促进生产要素充分流动和合理配置。在依靠资本和劳动投入的增长模式不再能够支撑合理增长速度的条件下，亟待推进相关领域改革，通过提高全要素生产率稳定潜在增长率。为了阻止妨碍生产率提高的部门内资源配置僵化，需要从改革出发，在实施产业政策中强化竞争性原则，营造创造性破坏环境，打破企业的软预算约束，消除行业进入的体制性障碍，建立有效的企业退出机制。避免部门间资源配置的逆库兹涅茨化妨碍生产率提高，出路同样是改革。为了赢得时间以培养新的比较优势，在诸如户籍制度这样的领域推进改革，可以通过促进农业劳动力转移，从增加劳动力供给和促进资源重新配置的角度，稳定传统增长动能，尽可能使新的生产率提高效果抵偿甚至超过生产率下降的因素。

在需求侧，关键是挖掘居民消费的潜力，稳定和扩大需求因素，以保障潜在增长率的实现。虽然需求因素包括净出口、资本形成和最终消费三个方面，但是，在世界经济处于长期停滞、逆全球化趋势上升、技术和供应链脱钩等环境下，外需不可能像过去20年那样强劲；投资需求的潜力是存在的，但是总体上将随着经济增长速度减缓而趋弱。从国际比较来看，中国最终消费占GDP比重显著低于其他主要经济体，具有明显的提高潜力。

扩大消费对经济增长的贡献，需要从保持居民收入增长与经济增长同步，显著改善收入分配状况入手。经济增长是居民收入增长的基础，但是，两者之间并不会自然而然地保持同步，需要进行必要的改革，以调整国民收入结构，提高居民收入和劳动报酬占比。这个同步也并不意味着就能自然而然地形成均等的收入分配格局，还需要通过收入分配制度的改革，缩小城乡之间和收入主体之间的差距。国际经验表明，收入差距缩小到比较合理的水平，譬如基尼系数在0.4以下，需要实施更大力度的再分配政策。固然，更具累进性质的税收和转移支付，是符合规律并且效果立竿见影的再分配手段，然而，针对中国的特殊国情和面临的紧迫问题，应该从提高基本公共服务的水平和均等化程度着手。

社会保障是基本公共服务的重要内容，完善基本养老保险更具有针对性和紧迫性。目前中国人有9.7亿得到基本养老保险制度覆盖，其中55.0\%参加城乡居民养老保险，主要是农村居民和城镇没有工作者或农民工。其他的45.0\%由城镇职工基本养老保险覆盖，其中也分为两种类型：大约87.2\%为企业职工，其余部分系行政事业单位职工。不同类型的基本养老保险存在待遇上的差别，特别是城乡居民养老保险待遇大大低于城镇职工基本养老保险。鉴于城乡居民养老保险具有自愿参加、低缴费率和各级政府补贴的特点，因此，从这个模式入手提高养老保险的普惠性，是在扩大覆盖率的基础上逐步提高保障水平的可选路径。

（蔡昉，丝绸之路研究院理事长，中国社会科学院国家高端智库首席专家。本文仅代表作者观点，不代表本网站观点。）