三 多边主义与全球治理的内在统一

多边主义是全球化和多极化的内在要求，也是国际社会携手促进全球治理与共同应对全球性挑战的必然选择。作为推动全球发展的重要议程，多边主义与全球治理相互联系、彼此促进，两者内在统一、不可分割。

(一)多边主义与全球治理的内在共性

多边主义是在异质性较强的多元主体间寻求互利合作的最大公约数，全球治理也是国家在相互依赖程度不断加深、全球性问题和挑战不断增多的现实情境中达成全球合作共识。两者的内在共性主要体现在四个方面。

一是价值目标的多赢性。作为协调国家间关系的合作形式，多边主义和全球治理以互利共赢为目标取向，追求行为体的多赢、共赢和全赢。多边主义通过国际制度的协调增强利益分配的非排他性，实现多边行为体共同受惠，在较长时间跨度中展现出强劲的吸引力。(32)全球治理将多赢与共赢置于价值共识的重要位置，以互利共赢的价值目标引领全球发展。可以说，当前多边主义遭遇挑战、全球治理失灵频现在很大程度上反映了互利共赢的价值目标难以贯彻实现。

二是行为主体的多层性。不同于单一的国家中心观，多边主义与全球治理试图突破威斯特伐利亚体系的背景框定，议程设置集中于非国家行为体，核心关注扩展到超国家、跨国家、次国家和地方等多元主体，以期形成多层行为体协同作用的合作格局。考克斯建构新多边主义以解构国家中心地位，将非国家行为体纳入多边主义议程，进一步增强了多边主义的开放性。詹姆斯·罗西瑙(James N.Rosenau)倡导包含非正式组织在内的“没有政府的治理”，(33)建构从国内到国际多层面的公共权威与非正式机构相结合的全球治理网络。(34)

三是问题领域的多样性。多边主义和全球治理已经成为涉及政治、经济、社会、安全与生态等多种问题领域的综合性系统框架。随着多边主义成为国际社会的重要共识，它几乎在每一项国际议程中都发挥着作用，(35)从最初作用于国家间交往的高政治领域逐渐扩展到国际关系的所有问题领域。冷战结束以来，全球治理对象不断扩大，治理议题覆盖全球，(36)治理行为深入到全球发展的各个角落。

四是路径方式的多元性。面对全球发展的复杂局面，多边主义和全球治理超越以政府间合作为中心的单一路径，倡导正式机制和非正式惯例，国家与非国家，全球、区域与国家、次国家相结合的多元路径。在全球发展实践过程中，多边主义将国际制度的作用方式扩展到机制、规则和惯例等广义范畴，突出不同路径的优化衔接。随着全球性问题不断增多，全球治理方式也不断扩展，非正式路径的作用愈加明显，多元化路径成为全球治理的重要特点。

(二)多边主义促进全球治理

作为推动全球发展的重要议程，多边主义既是全球治理的最合理途径，(37)也从理念更新、平台夯实、合法性增强和模式转型四个方面为促进全球治理做出了重要贡献。

第一，更新全球治理理念。多边主义体现全球化时代特征，通过适时的议程设置能够为全球治理的良性发展提供思想引领。这主要体现在三个方面：一是从霸权治理到多层治理、网络治理，不断更新“谁来治理”理念。多边主义通过针对性的议程创设，增强了治理主体的开放性，凝聚了广泛的治理合力。萌芽时期的全球治理强调大国主导，封闭性、排外性特征明显。第二次世界大战后多边主义理念在国际机制中得到广泛实践，全球开放治理逐渐增强。冷战结束后，秉持多元治理、网络治理理念的新多边主义兴起，突出了全球治理的开放性、多元性和包容性。二是倡导“自下而上”的治理模式，更新“如何治理”理念。无论是帝国秩序、国际联盟还是冷战前的多边治理，均突出主权国家在全球治理中的中心作用。冷战结束后，全球性挑战严峻，凭借单一国家力量难以有效应对。新多边主义倡导“自下而上”的治理模式以打破国家“硬壳”，为非国家行为体提供参与平台，在价值原则层面为国际制度的重构指明方向。(38)三是从零和博弈到合作共赢，更新“为何治理”理念。威斯特伐利亚体系建立以来，无政府状态下弱肉强食的丛林法则在现实主义权力政治中被无限放大。汉斯·摩根索(Hans J.Morgenthau)甚至将国家间行为简化为三种模式，即保持权力、增加权力和展示权力，(39)零和博弈的阴霾使得国家间合作陷入困境。基欧汉、鲁杰等学者在深入研究多边主义的基础上，强调无政府状态下的多边合作是可能的，合作共赢能够成为国家间互动的目标。此后，多边主义研究迅速发展，影响力不断增强，以合作共赢为目标的多边主义已经成为新时期全球治理的核心特征。

第二，夯实全球治理平台。20世纪80年代以来，多边机制在数量和质量上均得到较大发展，为全球治理提供了进行政策协商、推动问题解决的稳定平台。一方面，多边原则指导下的国际机制蓬勃发展。就全球层面而言，1909年全球仅有37个政府间国际组织和176个非政府国际组织，2005年政府间组织数量增长近160倍，国际非政府组织达近38000个。(40)就地区层面来说，区域性国际组织遍地开花，开放的区域联盟成为全球多边主义的重要基石。一个涵盖全球和地区各个层面，包括主权国家和非国家行为体等多元主体，涉及全球治理各领域的全方位、多层次、宽领域的多边机制格局已经形成，在全球治理中发挥着重要作用。另一方面，多边主义理念原则不断内化。数量意义上的多边机制能够为全球治理提供稳定平台，但多边主义基本原则的内化落实是国际机制作用得以发挥的关键。冷战结束后，多边主义共识不断强化，进一步夯实全球治理的制度根基。在整体层面上，联合国在全球治理体系中的权威得到确认，成为全球治理最重要的多边机构。在经济和发展治理上，世界银行、世界贸易组织和国际货币基金组织等多边机制的话语权逐渐向发展中国家和新兴市场国家倾斜。在生态治理上，作为多边主义重要成果的《京都议定书》与气候变化《巴黎协定》虽然遭受个别大国的“退群”，但依然得到世界大多数国家的认可。

第三，增强全球治理合法性。全球治理的合法性基础源于行为体的认知提升与利益满足，(41)多边主义从输入程序的民主性和输出结果的有效性两个方面增强了全球治理的合法性。(42)一是提升全球治理效能，筑牢全球治理合法性的硬根基。多边机制通过降低交易成本有效增强了国家合作能力和国家间交往的互惠性：一方面，多边机制的权威性特征能够增强国家间互动的确定性心理，使特定合作更为有效；(43)另一方面，多边机制的制约性和关联性特征促使行为体重视未来效用，强化互惠并使其机制化，使得背叛行为失去合法性并付出更多代价。(44)二是促进全球治理民主化，夯实全球治理合法性的软基础。多边主义从行为主体、治理规则和治理理念三个方面推动全球治理民主化进程：(1)倡导行为主体的平等性和非歧视性原则，从主权平等、相互尊重到新多边主义的去中心化，有效提升了全球治理的包容性；(2)倡导民主协商的治理规则，不论实力大小、强弱，都不能独自决定全球事务，必须通过公平、公开、公正的多边协商，才能制定全球发展议程；(3)倡导互利共赢的治理理念，进一步增强互惠性，也为提升全球治理合法性创造条件。

第四，助推全球治理模式转型。治理体系演变隐含着治理模式转型，即以西方治理、霸权治理为特征的“扭曲的全球治理”走向以多边治理、开放治理为核心的“真正的全球治理”。(45)在这一过程中，多边主义扮演着关键角色：一是助力以联合国和世界贸易组织为代表的多边机制复归全球治理体系核心位置。第二次世界大战后，作为全球最具代表性的多边机构，联合国本应“在全球治理中起到中心作用”，(46)现实中却在两极格局与美国霸权的阴影中长期处于边缘地位。冷战后，封闭排他的霸权治理模式越来越难以适应全球治理的现实需求，开放包容的多边主义成为国际共识，不断壮大的多边力量推动多边机制在全球治理体系中逐渐“复位”。二是推动全球治理多元化进程。在治理模式转型过程中，多边主义以其多元包容的理念推动协商共治。一方面，多边主义打破了全球治理的“中心—外围”结构。在全球治理初级阶段，西方发达国家居于治理体系的中心区域，广大发展中国家长期处于治理边缘。随着多边主义共识增强，治理体系改革呼声日益强烈，发展中国家的治理话语权逐步增加，全球多元共治的趋势更加明晰。另一方面，多边主义助推非国家行为体走上了全球治理舞台。随着全球性挑战的进一步加剧，全球危机呼唤治理主体的多元化。新多边主义强调非国家行为体在多边机制中的关键作用，非政府组织、跨国公司和个人等非国家行为体积极参与全球治理，逐渐形成主权国家和非国家行为体共同参与的多元治理模式。

四 当前多边主义面临的挑战

多边主义共识是冷战后国际秩序形成的重要条件，(47)但是，“它们并非时时成功，而是成败兼有”。(48)随着当前全球化的深入发展和国际权力格局的深刻转型，全球治理体系变革日益紧迫，多边主义也面临严峻挑战。

(一)多边机制赤字不断增加

多边机制建设滞后于国际局势变化，是制约其效能发挥的重要因素。当前“人类正处在大发展大变革大调整时期”，(49)新兴大国群体崛起、西方世界整体下滑、世界权势加速东移。(50)但是，现有多边机制变革迟滞，民主赤字、效能赤字和合法性赤字久拖不决，引发多边主义的信任危机。

第一，公平性不够导致民主赤字。当今世界的多数国际制度都存在民主赤字问题。一方面，多边机制中非中性的表决机制根深蒂固。表决制度是多边机制的核心环节，也是国际制度效率提升与作用发挥的关键。(51)但是，现有多边机制被认为是“可分解的等级制度”，(52)发达国家占据机制主导权，关键职位和职能部门多由西方国家垄断，加权票和份额票使得带有先行优势的发达国家拥有压倒性权力，损害了弱小国家的发言权，也加剧了其合法性流失。另一方面，非透明性和低参与度问题在多边机制中广泛存在。现有多边机制以“技术原因”排斥“功能性局外者”，尤其是涉及政治和安全等高政治领域，“多边合作的俱乐部模式”更加明显。(53)许多发展中国家被排除在世界贸易组织俱乐部式的多边谈判之外，非国家行为体及其网络依然不受重视，抑制了多元主体的治理积极性和主动性，也不利于解决全球问题的多边合作。

第二，约束性不强引发效能赤字。虽然国际制度能够通过惩罚功能阻止成员的不合作行为，(54)但现有多边机制的最重大问题在于缺乏主权国家的强制力作为后盾。(55)实际上，作为“准政府”的国际制度并不具有政府的强制性特征，(56)在处理成员违约问题上只能采用低约束性的“软法”形式。(57)尤其在全球经济不景气的当下，国际制度的惩罚功能难以发挥应有效力。多边行为体往往将维护个体利益作为优先选项，拒绝国际制度的公益性安排，甚至以退出机制等不合作行为作为博弈筹码，使得多边机制陷入集体行动的困境，严重影响其效能。

第三，代表性不足加重合法性赤字。国际制度反映大国利益，(58)但是，现有多边机制“一国主导、西方定制”的色彩过于浓厚，发展中国家的代表性严重不足，这难以适应国际关系民主化的需求，也无助于全球问题的解决。2008年国际金融危机以来，国际权力格局转换速率逐渐加快，国际社会要求多边机制在投票权、成员资格和人事安排等方面具有更强的代表性。(59)新兴市场国家群体性崛起和发展中国家成为全球问题“引爆者”“发源地”“重灾区”的叠加效应明显，提高多边机制代表性的可能性和必要性迅速增强。但是，多边机制改革惰性明显，仍然无法超越西方主导的思维框架，(60)发展中国家的话语权缺失严重，引发国际社会对多边机制合法性的广泛质疑，霸权主导色彩浓厚的国际制度在道德上备受谴责。(61)

(二)单边主义、保护主义愈演愈烈

面对百年未有之大变局，少数西方国家零和博弈的冷战思维回潮，以本国利益最大化为唯一选项，肆意破坏致力于国际合作的多边机制。“单边主义、保护主义愈演愈烈，多边主义和多边贸易体制受到严重冲击。”(62)这主要体现在三个方面。

第一，霸权主义和强权政治加剧，多边主义共识备受冲击。冷战结束后，一些国家仍然无视国际关系基本原则，一意孤行地推行霸权主义和强权政治，对多边主义造成巨大伤害。长期以来，美国的外交理念在多边主义与单边主义之间摇摆不定。(63)进入21世纪，美国外交的单边主义色彩愈加浓厚。2003年，布什政府绕过联合国安理会悍然发动伊拉克战争，其霸权行径暴露无遗。特朗普执政以来，单边主义倾向愈发凸显：单方面撕毁多方达成的伊核协议，以“长臂管辖”实施霸凌行为；笃信“极限施压”和双边谈判，无视促进朝核问题解决的六方会谈机制；放弃经联合国确认的“两国方案”，强推偏袒以色列的“世纪协议”；在新冠肺炎疫情大流行中污名化中国抗疫成果、停止资助并宣布退出世界卫生组织。诸如此类的行为既加剧了国际局势的紧张和复杂程度，也无益于全球治理合作。

第二，贸易保护主义全球肆虐，多边贸易规则和机制遭到破坏。2008年国际金融危机以来，全球范围内的贸易保护主义盛行且长期化趋势明显。(64)据统计，2009—2017年二十国集团中发达国家出台了3946项贸易限制措施，其中美国实施的贸易保护主义措施总量居全球首位，为1378项。(65)特朗普执政后，美国的贸易保护主义更加嚣张，严重破坏了全球多边贸易规则和国际贸易体系的权威性；其任性使用否决权，刻意阻挠世界贸易组织争端解决机制的正常运行，使得多边贸易体制的合法性和有效性严重受损。世界贸易组织前总干事罗伯托·阿泽维多(Roberto Azerêdo)曾指出，多边贸易体制受损将导致全球经济增长率下降2.4％，60％的全球贸易消失。(66)

第三，军备竞赛势头重现，多边主义运行环境趋于恶化。国际社会无政府状态下的恐惧心理是难以逾越安全困境的主要原因。(67)多边机制通过增强国际政治的确定性最大限度地消解安全困境，和平发展逐渐成为全球共识。但在全球发展面临困境的大背景下，特朗普政府明确将中俄作为战略竞争对手，大规模增加军费开支，重新挑起军备竞赛。面对美国与北大西洋公约组织的施压，俄罗斯以“非对称”的武器系统发展原则有力回应外部威胁，“匕首”空射型高超音速导弹、“萨尔马特”重型洲际导弹等一系列尖端武器加速列装俄军。(68)美俄军备竞争的空天化、高速化引发了新一轮全球军备竞赛，极大破坏了全球和平发展大环境，严重制约多边机制的效用。

(三)“退群”废约和分离主义风险上升

近年来，国际社会中英国退欧、美国“退群”废约等“黑天鹅”事件频发。这种频繁退出多边机制的行为被称为“退出主义”。(69)诚然，多边机制以开放为核心要义，但主导性国家大规模退出多边合作将对多边主义构成三方面的严峻挑战。

第一，削弱多边机制的合法性。多边合作的主要障碍不是数量众多的国家之间的协调问题，而是大国的出尔反尔。(70)现有多边机制多由西方国家创设，欧美国家拥有绝对主导权。然而，在国际权力转移加速的百年变局中，以美国为首的少数西方大国肆意退出多边合作机制，阻碍了国际合作与多边进程顺利推进。(71)这种“合则用，不合则弃”的盲目实用主义行为严重削弱了多边主义权威，进一步加剧了国际社会对多边主义合法性与有效性的质疑。

第二，加剧多边机制碎片化。随着多边机制的不断增加，机制复杂性问题逐渐成为制约机制效用的关键因素。部分西方国家频繁退出多边机制加剧了多边机制的碎片化格局：一方面，主导性国家退出多边机制，使得全球治理机制的权力真空扩大，导致多边机制内部开始出现主导权之争；另一方面，“退群”后的国家倾向于以排他性的双边机制、少边机制代替多边机制，使新旧机制之间的竞争更加激烈。

第三，引发“退群”和分离效应。就本质而言，主导性国家退出多边机制是现实主义和民粹主义结合的缩影。随着“退群”行为日益增多，其示范效应已初现苗头：一是分离主义抬头，苏格兰的“脱英”和西班牙加泰罗尼亚地区的分离主义运动等问题日益凸显；二是反移民、反建制的极右翼势力肆虐。一旦“退出主义”的示范效应全球蔓延，将在民粹主义裹挟下进一步削弱多边主义的国内根基。法国的国民阵线、德国的选择党等极右翼政党获得了越来越多的议会席位，奥地利民粹主义政党自由党甚至一度与主流政党人民党组建了联合政府，多边主义运行面临严峻挑战。

(四)全球化负面影响持续发酵

全球化是多边主义的生成背景，但并非全球化的所有模式都是有益的，(72)全球化也放大了发展鸿沟、分配不公和生态恶化等负面问题。现有全球治理机制难以有效管控全球化消极因素，引发逆全球化思潮涌动、国家中心主义回归和极端民族主义崛起等问题，严重侵蚀多边主义生存发展的全球共识。

第一，逆全球化思潮甚嚣尘上。在国际交往过程中，行为体对相对收益的追求超过对绝对收益的考虑。(73)拥有比较优势的行为体易于获得全球化的主导权，导致全球发展失衡趋于严重，国家间矛盾、国内群体间冲突愈演愈烈。尤其是在全球发展压力持续增大的现实情势下，逆全球化和反全球化思潮在国际交往的理念、战略和政策层面全面显现，组织化、规模化倾向愈加明显。(74)更为严重的是，逆全球化的主导者逐渐由在全球化中“失利”的发展中国家转向全球化的领导者，进一步加剧了多边合作的难度。

第二，国家中心主义强势回归。多边主义不断发展的基础在于行为体对平等收益的预期，通过协调机制实现收益的相对平衡，维护全球治理共识。但是，随着全球性问题和挑战愈加严峻，多边合作推动共同发展的全球认同感下降，盲目强调本国利益的国家主义盛行，全球利益再分配的多边机制趋于失灵。非正常的贸易保护行为肆虐、“退群”行为日渐增多等现象正是盲目的国家主义回归的真实写照。

第三，极端民族主义乘势崛起。极端民族主义具有盲目排外和封闭保守的双重特点。(75)冷战结束以来，极端民族主义回潮也被认为是对多边主义最直接、最严峻的挑战。在全球发展鸿沟不断加深的背景下，泛民族主义和民族分离主义等民族主义极端化变体频现，盲目强调民族利益的至上性和民族构成的单一性。极端排外行为趋于表面化和国家化，严重违背多元共存的开放特征，破坏着全球发展的多边共识。