三、非约束性原则

数据的重要性不仅体现在跨境数字商务中，在一系列非贸易环境中的作用同样十分重要，例如当研究人员研究匿名健康数据以测试疫苗功效或公司开发AI应用时。数据的这些使用引起了一系列国内法律法规和政策问题，这些问题可能不适合具有约束力的贸易协议，但显然对跨境数据流具有影响。

各国政府、跨国机构和私营部门正在开展一些数据治理方面的探索。如经济合作与发展组织（OECD）2020年建立人工智能全球合作伙伴关系框架，制定可信赖的政府访问个人数据高级原则。全球数据行业联盟于2021年3月发布了一套跨境数据原则，涉及透明性、非歧视性和互操作性等问题。同时，亚太地区国家一直在制定数据治理原则方面处于最前沿。如日本提出了“信任的数据自由流动”（DFFT）的概念，作为全球数据治理方法的组织原则。DFFT获得了20国集团（G20）和G7领导人的认可。CSIS认为，在2021年英国担任七国集团主席期间，有机会将这一数据治理概念推行到全球最大的先进市场经济体中。

新加坡也已成为亚太地区数据治理工作的领导者。新加坡除了与日本和澳大利亚一起作为世界贸易组织（WTO）电子商务谈判的联合召集人外，还通过数字经济协议建立国际标准和互操作性协议（DEA）。例如2020年8月签署的《新加坡-澳大利亚数字经济协议》（SADEA）。2020年6月，新加坡与新西兰和智利一起启动了《数字经济伙伴关系协议》（DEPA），旨在加深数字经济领域的合作，包括数据治理方面的合作。DEPA（图1）为合作伙伴提供了灵活的、可扩展的平台模型，以建立可提高效率，信任度和互操作性的数字原理和标准：包括14个用于联合工作的“模块”，范畴涵盖数字身份和电子发票到跨境数据流、AI伦理规范等。

图1 《数字经济伙伴关系协议》（DEPA）概览

此外，新加坡还是亚太地区区域组织的重要成员，这些组织正在推进有关数据治理的非约束性原则。如，2018年APEC成立了数字经济指导小组（DESG），该小组从贸易以外的广泛经济角度解决数字和数据治理方面的挑战。另一个重要的区域性组织东南亚国家联盟（ASEAN）在2021年初提出了一种跨境数据传输机制，该机制使用示范合同条款在东盟国家以外合法地传输数据。如果得以实施，它将提供一种经济高效且灵活的数据传输机制，使不同国家隐私框架之间的互操作性成为可能。

四、建立协调机制

数字经济是一个巨大而充满活力的星系。即使是构成数据治理“太阳系”的问题子集也是巨大而复杂的。如上所述，随着时间的推移，我们可能在这个系统中看到的最一致性是不同但可互操作的制度的集合。所有这些都将难以管理；这需要某种协调机制。

正如二战结束时44个盟国举行会议，组织战后的全球经济秩序，同意在华盛顿或日内瓦建立一套有建筑物的机构，并制定总体规则：国际货币基金组织、世界银行以及最终成为WTO的机构。实体建筑似乎不适合21世纪数字经济治理的目的。但需要一个数字规则、标准和原则的区域和全球协调中心。当前数字经济的治理，最需要是尽可能协调的机制、规划和原则。

一种解决方案是建立一个由世界各地的政策官员组成的网络，他们开会交流信息和最佳做法，制定一致的原则和标准，并协调各国的做法。可以参照的一种模式是“金融稳定委员会”（FSB）（FSB是2008年全球金融危机期间成立的一个由金融政策官员和监管者组成的组织）。但目前尚不清楚FSB的“数字版”的代表是谁，因为大多数国家（包括美国）没有类似于FSB的金融监管机构的数据或其他数字问题的国家监管机构。这突出表明，在亚太地区或其他地区将加入协调机构的主要国家内，需要更好地协调数字和数据政策。美国的出发点是通过联邦政府隐私立法，将联邦政府部门和州两级的各种数据政策框架结合起来。美国白宫还需要一个单一的数字决策负责领导，除了协调美国政府各相关机构（包括国务院、商务部、财政部和美国贸易代表办公室）的工作，这位美国政府的指定负责者还将担任上述国际协调小组的总统代表。

五、给美国政府的建议

报告称，一旦中国主导的数据治理模型在亚太地区推广，“可能会阻碍数据的实质性自由流通，不仅会损害美国及其伙伴的商业利益，甚至会危害美国人的健康和安全，使美国更难以保持其创新优势”。因此，CSIS在报告中为拜登政府提出了“一石二鸟”的政策建议：把在亚太地区推出全面数据治理办法作为重大执政战略机遇及政策优先事项，既可以填补美国在亚太地区数字治理方面的政策空白，在这一关键领域推行美国偏爱的原则和标准；又可以在美国政府尚未准备好重返TPP的情况下，向亚太地区盟友发出积极信号。通过区域性对话等比较初级的方法，以G7、G20、“四方安全对话”等不同形式推动美国主导的数据治理体系，最终形成具有全球共识的数据治理“布雷顿森林体系”。

一是率先在国内建立统一规范的数据治理体系。优先事项是制定联邦隐私立法，统一各州在数据治理方面的立法，降低数据活动合规成本和复杂性，增强美国在海外问题上的信誉。此外，加强美国国内政府间各部门的协调。

二是使数据治理成为美国在亚太地区经济战略中的核心。利用2021年11月举行的亚太地区领导人峰会，推出一项由美国主导的重大数据治理计划，彰显美国将在该地区从事经济活动的信号。该计划的形式短期内可以不具备约束力，但需要具有可以开展长期谈判从而形成约束力的潜在价值。例如承诺推进亚太地区区域经济一体化，展现美国重返TPP的姿态，提供探讨亚太数字贸易协议的窗口，与日本、澳大利亚、新西兰（2021年亚太经合组织东道国）、文莱（2021年东盟主席国）等国家合作举办数据治理方面的论坛等。

三是推进全球数据治理制度。基于亚太地区的进展和基础，在全球范围内促进美国主导的更大规模的数据治理制度建构。虽然目前情况下，弥合美国和欧盟在这一领域的分歧有些困难，但尽可能促成全球性共识仍是必要的。例如在布雷顿森林会议成立80周年之际举办2024年国际“数字经济峰会”。